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加速立法破解堵点，“减量”之下北京城市更新“留改拆”并举

《北京市城市更新条例》日前正式向社会公开征求意见。这意味着北京“城市更新”提高到了“立法层面”。

《北京市城市更新条例（征求意见稿）》（简称《条例》）明确了6大类12项更新内容，重点突出民生保障，充分体现首都特色。不搞“大拆大建”，坚持“留改拆”并举，采用小规模、渐进式、可持续的城市更新模式。值得关注的是，《条例》破解了城市更新实施的多个堵点，在强化规划土地保障、加大更新政策支持力度方面颇具创新突破。

业内人士认为，《条例》令北京城市更新的方向、边界、保障等更加清晰，给市场主体吃下一颗定心丸。同时，预计《条例》年内或将正式出台，而随着各街区控制性详细规划的编制完成，相关规范的陆续完善，有望吸引更多社会资本参与，北京城市更新由此将步入全面、快速推进阶段。

6月7日，《北京市城市更新条例（征求意见稿）》面向社会公开征求意见。图/北京市住建委官网截图

北京城市更新立法基本条件已成熟

6月7日，由北京市住建委会同相关部门起草的《条例》，面向社会公开征求意见。据《条例》起草说明显示，城市更新立法是推进城市更新制度化建设的客观要求，从北京城市更新的实践支撑和政策基础来看，立法的基本条件已比较成熟。

目前，北京的城市发展进入减量双控、以存量更新为主的新阶段。而在此前旧城改造中，北京已逐步形成了包含老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区、老旧低效楼宇、老旧厂房、低效产业园区等多种类型的更新，共计出台了40多项配套政策。因此，北京城市更新类型多、数量大，而这些实践经验和制度政策有必要通过法规的形式进一步明确和固化。

对此，愿景集团副总裁张恒斌认为，立法具有根本性、稳定性，此次北京就《条例》向社会公开征求意见，启动立法准备工作，说明经过这段时间各类社会主体的多类型实践探索，以及在政府部门的系统全面总结和政策支撑指导下，北京城市更新的总方略和框架体系、路径方式、要素保障、权利义务等更加清晰明确，总体达成社会各界共识，从立法层面加以固定、充分发挥法律法规引领作用的时机已经成熟。

在中指研究院调查事业部运营总监吴建钦看来，城市更新条例的逐步落地将对落实北京做好城市更新工作，推动城市高质量发展具有重大的意义，能够有效为大型城市后续的更新工作提供法治保障。

值得一提的是，5月18日，《北京市城市更新专项规划（北京市“十四五”时期城市更新规划）》正式印发。而北京城市更新立法对于这一专项规划的落地也将起到指引作用。

事实上，北京城市更新立法早在规划之中。2025-08-03，市人大常委会第九十七次主任会议审议通过了《北京市城市更新条例》立项论证申请。今年1月8日，北京市公布了“2022年的立法计划”，而“北京市城市更新条例”就在其中。2月18日，市人大常委会、市人民政府共同组织召开《北京市城市更新条例》立法工作专班启动会，相关部门并联推进法规调研起草工作。

不搞“大拆大建”，“留改拆”并举

“城市更新不只是简单的旧城旧区改造，而是由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重。实施城市更新行动，其内涵是推动城市结构优化、功能完善和品质提升，转变城市开发建设方式。”2021年，城市更新首次写入政府工作报告时，住房和城乡建设部副部长黄艳这样公开表示。

而在2021年8月，住建部下发的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》提到，严控大规模拆除、大规模增建，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，并且给出两个指标，原则上最多拆20%。

此次《条例》也提到，严格控制大规模拆除、增建，拆建比应当符合国家及本市相关规定。同时，《条例》指出北京城市更新的目的在于完善城市功能，改善人居环境，加强历史文化保护传承，转变城市建设方式，推动城市高质量发展。

对此，首佳顾问咨询（北京）集团有限公司政策研究专员陈洁琼认为，北京城市更新是人、地双减量背景下的城市更新。注重历史文化保护传承，坚持“留改拆”并举，坚持“减量发展”，不搞“大拆大建”，小规模、渐进式、可持续是北京城市更新的特点。而且在推进过程中，遵循政府推动，市场化运作；公众参与，共建共享的原则。

四个一线城市率先立法

值得一提的是，深圳、上海、广州均已发布城市更新条例或征求意见稿，此次北京就《条例》向社会公开征求意见，标志着全国四个一线城市率先对城市更新进行立法。

2021年3月起，《深圳经济特区城市更新条例》开始施行，其也是全国首部城市更新地方立法。2021年7月，《广州市城市更新条例（征求意见稿）》结束向社会公开征求意见。

2021年8月，《上海市城市更新条例》出台。上海是“留改拆”政策发源地，相比之下，北京与上海的城市更新背景较为接近，均是减量发展背景下的城市更新，实行政府推动、市场运作，实施中更侧重于历史风貌保护和文化传承。

据陈洁琼介绍，深圳做法与广州的政策更加相近，城市发展不受“减量”约束，城市更新实行政府统筹、市场运作，实施中更侧重于拆除重建。政策红利突出，市场化程度高，市场主体和社会资本参与较多。

在陈洁琼看来，相比之下，减量规划要求人口、建设用地规模双减量，建筑规模动态零新增是北京城市更新面临比其他一线城市更大的挑战。这意味着北京的城市更新无法通过增加建筑容量来实现各参与方资金等利益的平衡。兼顾既要减量又要改善，需要探索更符合北京的更新方式和运营模式。

陈洁琼表示，北京作为千年古都、国家首都，历史建筑和具有保护价值的老建筑资源丰富，城市更新注重历史文化保护传承，更新方式以保护性修缮、恢复性修建为主，而且在更新后探寻其活化利用。

“北京城市更新面临的难题还包括北京的房屋具有产权复杂的特性，比如中央产权与地方产权，公有产权与私有产权等并存，还面临产权主体缺失或不明等情况。又由于北京的城市更新环境相对特殊，表现在政策约束性较强，导致激励性工具不足。”陈洁琼如是说。

破解城市更新实施的堵点

那么，如何破解城市更新实施的堵点呢？对此，陈洁琼表示，在适用于城市更新的标准与技术规范尚不完善，以及更新项目的审批流程与实施路径尚不明晰的情况下，《条例》给出了有利于当前推进城市更新项目实施的过渡办法，打通城市更新项目实施的难点和堵点。尤其是《条例》在强化规划土地保障、加大更新政策支持力度方面颇具突破和创新。

《条例》提到，在不改变用地主体的条件下，城市更新项目符合更新规划以及国家和本市支持的产业业态，在5年内实行按原用途、原权利类型使用土地的过渡期政策。而在过渡期内，可按新用途办理规划许可和施工许可手续，不补缴土地价款，不办理不动产登记。

在简易楼和危旧楼改建方面，《条例》提到在提升规划功能、不增加城市人口的前提下，可利用地上、地下空间，补充部分城市功能，适度改善居民居住条件，可适当增加建筑面积作为共有产权住房或保障性租赁住房。而在老旧小区改造方面，经业主共同决定，业主共有的设施与公共空间，可通过改扩建用于补充小区便民服务设施、增加停车位，实施老旧住宅楼房加装电梯等政策。

对此，陈洁琼表示，此次《条例》给予的突破性政策还包括改造项目的设计审批和消防审批等。比如，原有的建筑设计没有办法对接现有的审批标准，那么同样采用过渡性政策，不会影响项目的实施进程。

据《条例》显示，改造项目受条件制约执行现行消防技术标准确有困难的，可按照不低于建成时的消防技术标准或采用消防性能化方法进行设计。同既有建筑改造设计一样，在既有建筑改造消防技术标准或方案审查流程尚未出台的情况下，明确政策空窗期处置办法，加快推进项目实施。

另外，陈洁琼认为，补充办理不动产登记认定条件也是《条例》的亮点之一。对于审批手续不全、无任何手续、现状与原审批情况不一致等情形，区政府应当组织有关部门进行调查、认定，能够按照现状保留完善相关手续的建筑物，可纳入实施方案办理相关手续。此举解决了用地审批历史遗留问题，对于手续不完善、审批与现状不一致的项目的推进是实质性利好。

业内：新条例给市场主体吃下一颗定心丸

值得关注的是，在《条例》征求意见之前，6月2日，北京印发的《北京市统筹疫情防控和稳定经济增长的实施方案》中提出，激发城市更新投资活力，推动出台城市更新条例。

“加速城市更新的立法也成为当务之急。城市更新对于拉动投资、拉动消费，将起到关键的作用。”陈洁琼预计，尚处于公开征求意见期间的《条例》年内或将正式出台，适合城市更新既有建筑改造的标准和规范也在加紧编制当中。随着各街区控制性详细规划的编制完成，相关规范的持续完善，实施难点、堵点打通以后，北京市城市更新将步入全面、快速推进阶段，吸引企业加入城市更新的赛道，为社会资本参与城市更新创造更多的机会。

在张恒斌看来，随着《条例》后续正式颁布，标志着北京城市更新工作的“四梁八柱”法治政策体系基本形成，将为北京城市更新实践提供更加全面系统、更加权威稳定的制度供给保障。对于参与城市更新的市场主体来说，《条例》令北京城市更新的方向、边界、保障等更加清晰，给市场主体吃下一颗定心丸，市场主体可以结合自身业务特点找准参与的切入点和发力点，调配资源力量，发挥市场机制优势，更好地服务北京城市更新这个大的战略布局，更好地在其中实现企业的高质量发展。

“北京积极推进北京城市更新立法相关工作，完善城市更新指导意见及配套实施细则。在持续释放政策的红利下，将赋予城市更新更多动力。”吴建钦说。

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